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1. El tema de los desastres es, claramente, un problema de desarrollo de los países. Primero, porque en los países en desarrollo algunos fenómenos naturales, ya sean de origen hidrometereológico, geosísmico, vulcanológico o de otra naturaleza, suelen tener consecuencias mayores que en los países desarrollados. Segundo, porque diversos factores asociados al bajo nivel de desarrollo, como después se verá, son causa de la amplificación de tales consecuencias. Tercero, porque el impacto de los fenómenos naturales sobre las posibilidades de desarrollo de largo plazo es sensiblemente mayor en los países menos desarrollados. 2. Si las consecuencias de los desastres naturales son un problema de desarrollo, enfrentarlos de manera sistemática y coherente -en sus causas, en la prevención, mitigación, reconstrucción y transformación para reducir la vulnerabilidad- debe ser objetivo explícito de las estrategias de desarrollo de los países. No es una casualidad que 95% de las muertes por desastres naturales en 1998 se hayan producido en países en desarrollo, ni que, para algunos de éstos, ciertos fenómenos naturales hayan resultado devastadores para el nivel de vida de sus poblaciones y sus posibilidades de desarrollo, mientras que en los países desarrollados las consecuencias sobre el conjunto de la actividad económica y la población son marginales. Debido a la creciente importancia de los desastres, ha adquirido relevancia y actualidad el término vulnerabilidad. Desde el punto de vista general, puede definirse como la probabilidad de que una comunidad, expuesta a una amenaza natural, según el grado de fragilidad de sus elementos (infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta, desarrollo político-institucional y otros), pueda sufrir daños humanos y materiales. La magnitud de esos daños, a su vez, también está relacionada con el grado de vulnerabilidad. 4. América Latina y el Caribe constituyen una región con una alta exposición a fenómenos naturales -hidrometereológicos, sísmicos, vulcanológicos y de otra naturaleza- con potencial destructivo. Esa alta exposición a fenómenos naturales con potencial destructivo, combinada con acentuadas características de vulnerabilidad -social, económica, física, ambiental y política-institucional- hace que la región muestre una alta y creciente incidencia dedesastres naturales. 5. Las causas de que la vulnerabilidad sea tan elevada en América Latina y el Caribe son variadas y complejas. Sin duda, el patrón de desarrollo seguido por la mayoría de los países, con altos grados de pobreza, exclusión socioeconómica y deterioro del ambiente, es un factor principal. Español

Es preciso agregar que en los países, los pobres, y dentro de éstos las mujeres, niños y minorías étnicas, constituyen los segmentos de población más frágiles y vulnerables. Los pobres viven en las zonas de mayor riesgo, usan técnicas de cultivo depredadoras del ambiente o laboran en tierras marginales, tienen menos acceso a la información, a los servicios básicos y a la protección pre y post desastre. Esta mayor vulnerabilidad de los segmentos pobres de la población también está asociada, en condiciones de limitación o precariedad del sistema político democrático, a su escasa posibilidad de participar en las políticas públicas. De muchas formas, la pobreza cierra y exacerba el círculo vicioso de los desastres. 6. La magnitud de los daños humanos y económicos provocados por los desastres naturales en América Latina y el Caribe es estremecedora con arreglo a cualquier clase de medición. Algunas estimaciones hacen ascender a 150 millones la población afectada (directa e indirectamente). Y según las cifras compiladas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), solamente entre 1972 y 1999 la cifra de muertos asciende a 108 000 y el total de damnificados. 7. El monto total de los daños resultantes de las evaluaciones que la CEPAL ha hecho entre 1972 y 1999 asciende a más de 50 000 millones de dólares. Dado que la CEPAL sólo ha hecho evaluación de daños a solicitud de los gobiernos, y que esas evaluaciones únicamente cubren una parte limitada de los desastres que ha enfrentado la región, la cifra real de los daños humanos y materiales es mucho mayor. 8. Por otra parte, en la consideración de los daños provocados por los desastres naturales deben contemplarse los efectos sumamente perturbadores en la estabilidad emocional de la población afectada, los dislocamientos de grupos poblacionales significativos, entre los cuales destacan el impacto sobre la estabilidad social y política. De la magnitud de estas catástrofes y de la calidad de la reacción de los gobiernos muchas veces se han derivado importantes crisis políticas y sociales, lo cual subraya la importancia de los factores políticosinstitucionales en la consideración de este tema, tanto desde la perspectiva de la prevención y reducción de la vulnerabilidad como desde la de las consecuencias que acarrean los fenómenos naturales. 9. No existe un comportamiento o patrón determinado en las consecuencias y la magnitud de los daños que ocasionan los diferentes desastres. Español

El patrón resultante se determina más bien por una combinación de factores que incluyen el tamaño de la economía y su situación antes del evento, la estructura productiva, la naturaleza del fenómeno y su magnitud, el momento (tiempo y duración) en que se presenta el desastre, el grado de organización y participación social, la capacidad política-institucional y la forma en que el gobierno, la sociedad y la comunidad internacional enfrentaron el problema. Pero como norma general, los países más pequeños y de menor desarrollo presentan un cuadro de daños significativamente mayor. 10. El impacto de largo plazo de las catástrofes se hace sentir de diferentes maneras (daños en la infraestructura económica y social, cambio de prioridades, alteraciones ambientales, desequilibrios externos o fiscales, procesos inflacionarios, redistribución negativa del ingreso, cambios en la estructura demográfica, entre otros). Los efectos macroeconómicos de largo plazo se expresan en un número significativo de variables que se resumen en una tendencia a la reducción del ingreso por habitante. La experiencia de América Latina y el Caribe confirma la hipótesis de que se produce una alta correlación entre la evolución del producto interno bruto (PIB) y el número de desastres por año. Una primera consecuencia de un desastre es el deterioro inmediato de las condiciones nacionales de vida. Este efecto, si bien se concentra más en la población directamente afectada y que habita en la zona donde el desastre se manifiesta con mayor violencia, tiene repercusiones que, en general, afectan de una manera u otra a la totalidad de la población del país. En algunos casos la irradiación incluso llega a países vecinos (migraciones, transmisión de vectores, aumento de riesgo por deterioro en cuencas, menor demanda de importaciones, interrupción en comunicaciones, etc.). 11. En definitiva, los efectos de largo plazo de los desastres afectan gravemente a las posibilidades de desarrollo de los países. Este hecho llama la atención sobre, al menos, dos aspectos vinculados a la estrategia de desarrollo de un país: primero, apreciar que los recursos destinados a la prevención y la mitigación del impacto de los fenómenos naturales son unainversión de muy alto rendimiento, tanto en términos económicos como en lo social y político apropiado para el crecimiento a largo plazo. Segundo, que las acciones y decisiones de gasto que se tomen, una vez presentado el fenómeno, deben insertarse en esa perspectiva de reducir la vulnerabilidad, es decir, por medio de un enfoque combinado de reconstrucción y transformación con objeto de modificar positiva y progresivamente el grado de vulnerabilidad y, por tanto, posibilidades de desarrollo futuro. Español

12. La reducción de la vulnerabilidad es una inversión clave, no solamente para reducir los costos humanos y materiales de los desastres naturales, sino también para alcanzar un desarrollo sostenible. Dicho de otra forma, se trata de una inversión de gran rentabilidad en términos sociales, económicos y políticos. Por tanto, la reducción de la vulnerabilidad debe ser incorporada de manera orgánica en una visión sistémica e integral del desarrollo. 13. Una visión apropiada de una estrategia integral de desarrollo debe basarse en cuatro pilares: la competitividad, la equidad, la gobernabilidad y la reducción de la vulnerabilidad. Los dos primeros factores, la competitividad y la equidad, quedan fuera del alcance de este documento; en él se tratarán la reducción de la vulnerabilidad y los aspectos de la gobernabilidad democrática relacionados con ella. 14. La relación entre reducción de la vulnerabilidad y gobernabilidad se justifica no sólo porque "hay una relación directa entre el desarrollo económico y la calidad del proceso de gobierno",4 sino también porque hasta ahora se ha desatendido la vulnerabilidad políticoinstitucional, salvo cuando se examinan los organismos específicamente encargados del manejo de catástrofes (defensa civil, instituciones de alerta y otros). Pero la vulnerabilidad políticainstitucional, entendida como la debilidad institucional en su conjunto, y más concretamente la debilidad del sistema democrático, se ha revelado en muchas ocasiones como una de las causas más importantes de vulnerabilidad frente a los fenómenos naturales y, a su vez, como causa incluso de las otras vulnerabilidades. En efecto, la debilidad del sistema democrático tiene consencuencias negativas en la eficiencia de las políticas públicas, la legitimidad de la acción gubernamental, la participación de los ciudadanos y las empresas en los esfuerzos nacionales, la articulación con gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, la gestión y manejo de las emergencias, el procesamiento de las demandas y necesidades de los ciudadanos y la capacidad para responder a éstas. 15. Existe una estrecha relación entre la necesidad de reducir la vulnerabilidad y el incremento de la capacidad organizativa y participativa de las comunidades, el sector privado y el gobierno; igualmente imprescindible resulta que la comunidad internacional adecue su política a esta visión de reducción de la vulnerabilidad como fundamento de un desarrollo sostenible. Español

Por la visión limitada de la capacidad institucional que hasta ahora ha prevalecido, en general se han creado instituciones orientadas y administradas mediante criterios poco participativos, con procedimientos centralizados, que se limitan a responder a la emergencia, sin prevención ni previsión, con estructuras verticales y muy escasos presupuestos. Adicionalmente, las legislaciones en algunos casos ni siquiera definen explícitamente los conceptos de prevención y mitigación. Sin embargo, el proceso de democratización, incluyendo la mayor penetración de los medios de información y la consecuente sensibilidad frente a estos problemas, está dando origen a esfuerzos de gestión del riesgo más integrales, en los que destaca cada vez más la necesaria articulación entre gobiernos centrales, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, así como una incidencia más coordinada y efectiva de la cooperación internacional. 16. Una estrategia de reducción de la vulnerabilidad como fundamento de un desarrollo sostenible debe estar basada en varias líneas de acción básicas; las más importantes son la gestión integral del riesgo, el fortalecimiento de la capacidad macroeconómica, políticas activas para reducir las distorsiones más sensibles, la coordinación de políticas regionales y subregionales, el fortalecimiento del sistema democrático y el incremento, reorientación y coordinación de la cooperación internacional. Español